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              破解PPP産業基金的運作難題

              作者/來自:admin發布日期:2017-06-14


              PPP産業基金不管是從設立模式還是投資模式上來說都比較靈活,這給政府、企業帶來很多好處,故而在PPP 市場的體量日漸龐大。但政府通過PPP 産業基金建設的城市項目,落地率只有3 成,資本如何退出和實現有效流轉成爲當務之急。因此,PPP 産業基金從提出至今,其中存在的各種問題,如項目回報機制、資金期限錯配和回報率錯配、資金退出等問題,都亟待解決。

              項目回報機制

              問題:

              說到回報機制,主要是中西部欠發達地區的PPP 項目,雖然參與門檻低、投資金額小、但由于項目本身經濟效益差,地方政府每年財政預算收入不穩定,也未建立完善的風險分擔機制,導致PPP 産業基金在中西部地區落地難。

              例如,去年甘肅省擬與中鐵建聯合成立1000 億元的高速公路投資基金,主要投資省內新建的高速公路PPP 項目。但由于甘肅省地處西北,人口和車流量稀少,加上經濟欠發達,擬建的高速公路未來收費收入,連總投資的利息都難以覆蓋。

              而該省一年的一般公共預算收入不到800 億元,財政收入根本沒有能力向社會資本支付"可行性缺口補貼",最終導致重庆159彩票首页失敗,項目均未落地成功。

              建議:

              想要讓這一問題得到實質性的解決,地方政府需摒棄多年形成的"大、幹、快、上"的做法,有序推進PPP 項目。根據地方政府的財政承受能力,論證實施一部分有經濟效益的項目,量入爲出、適度舉債,避免通過PPP 項目大量增加政府隱性債務。另外,中央財政應當加大轉移支付力度,將政府付費和可行性缺口補貼納入財政預算,支持西部地區的PPP 項目盡快落地;地方政府應健全法律法規,全方位把風險降到最小,破解當前PPP 落地難的困局。

              期限錯配和回報率錯配

              問題:

              社會上絕大部分的PPP 投資基金,都是奔著短期投資機會和預期較高的投資回報而來。但許多基金的資金來源、設立原則、基金的投資與收益等,幾乎無法匹配PPP 項目固有的長期性和低盈利性。此外,目前我國PPP 項目多是公益性或准公益性項目,其資本回報率較低,也就無法保障基金的預期回報。因此,在基金運作與項目投資上的期限錯配和回報率錯配,導致不少基金的運作困難,甚至無法落地。

              此外,目前參與PPP 産業基金的銀行資金主要爲理財計劃,期限一般在5 年以下。其中,保險資金主要爲保險資管計劃,期限爲5 年至10 年,投資方式主要爲PPP 項目公司的股權投資。但PPP 項目的“建設期+ 運營期”基本都爲20 年至30 年,如果依靠項目公司結束清算實現投資退出的話,就會存在期限錯配的問題,部分PPP 産業投資基金無法支持PPP 項目長期運營的需要。

              建議:

              爲了加速PPP 項目落地,降低地方政府財政壓力,可以通過擴大基金來源、政策配套等途徑延長基金期限,降低融資成本。例如,加快保險資金、社保資金等長期穩定的資金,參與PPP 項目的步伐。

              2016 年,保監會修訂下發的《保險資金間接投資基礎設施項目管理辦法》,首次在其規章中明確,准許保險資金以投資計劃的方式,參與到政府和社會資本的重庆159彩票首页模式中,投資基礎設施項目( 即PPP 項目)。這爲保險資金參與PPP 項目提供了法律支撐。保險資金具有規模大、期限長、成本低等優勢。不過保險資金如何參與PPP,尤其是審批標准和安全邊際,很多保險公司還在探索。建議監管部門和業內人事,加快保險資金參與PPP 研究的步伐,爲期限較長的PPP 項目“輸血”。

              此外,可由政府部分出資,在吸引金融機構投資的同時降低基金價格。

              增信主體缺失

              問題:

              在PPP 模式中,政府一般不負責融資,也不爲融資提供增信,甚至不允許對PPP 項目做社會資本保底的承諾。( 例如“國辦發〔2015〕42 號”文規定“嚴禁融資平台公司通過保底承諾等方式參與政府和社會資本重庆159彩票首页項目,進行變相融資。”) 由于PPP 項目動辄十幾億、幾十億的投資,施工企業很難獨自承擔,就需要向産業基金、銀行等金融機構申請股權和債權融資。

              上述的期限錯配問題,再加上金融機構對資金安全性的要求,銀行和保險公司作爲財務投資人,會采用“明股實債”的方式投資。

              財務投資人要求在項目公司運營期的前幾年,作爲産業投資人的施工企業,需采用擔保或股權回購的方式實現財務投資人的退出,以此作爲增信措施。但該種做法會增加施工企業的資産負債率,由于施工企業承債能力有限、央企或上市公司並表等原因,不能爲PPP 項目總投70% 至80% 的資金(包括股權和債權資金)提供擔保。

              另一方面,施工企業參與PPP 項目的主要動機是獲取項目的施工利潤,對項目的長期運營收益並不重視,因此也沒有意願爲PPP 項目提供擔保或股權回購承諾。這就導致政府不能爲項目公司融資增信,施工企業注重短期利潤,項目主體信用無法爲投資者退出提供有效的保障機制,導致項目融資困難。

              建議:

              鑒于此,就短期而言,産業投資人與産業基金組成聯合體參與的PPP 項目,應由施工企業從PPP 項目中獲得的部分施工利潤,應用于回購項目公司股權,實現各方投資人權、責、利的合理分配。長期而言,應加速推進PPP 項目其他退出方式的應用,如資産證券化。

              通過資産證券化,發起人可以實現基礎資産變現、降低融資成本、優化財務狀況、剝離不良資産等功能。PPP 項目的資産證券化是指投資者在項目運營期,以項目收益權爲基礎資産,將項目未來産生的現金流一次性轉讓給資産支持證券持有人。適合資産證券化的基礎資産具有現金流穩定、回報周期長的特點,與PPP 項目的基礎特征十分吻合。

              推動PPP 項目資産證券化,對于盤活存量PPP項目資産、吸引159彩票首页社會資金參與提供北京159彩票首页、提升項目穩定運營能力都具有重大意義。然而,由于資産證券化在項目進入運營期以後才能發生,因此,在PPP 項目成立之初的時點具有一定的不確定性,仍需産業投資人提供階段性的回購承諾。

              PPP産業投資基金爲地方政府解決的三大問題PPP産業投資基金能解決新建項目融資問題。對于新建類項目,政府可以發起母基金,吸引銀行、保險等金融機構和實業資本成立PPP投資基金,以此提供項目建設所需要的資金,從而發揮政府引導資金的杠杆作用,解決當前建設資金不足的問題。

              PPP産業投資基金能解決存量項目債務問題。對于存量項目,可以通過TOT、ROT等方式,由産業投資基金設立的項目公司接手具體的項目運營。

              尤其是對于已到回購期的B T類項目,原先政府的付費期是三到五年,産業基金介入項目後,政府通過授予特許經營權,政府的補貼或支付期限可以延長到十年甚至更長,大大減輕地方政府的短期償債壓力,從而有利于政府更合理地規劃財政收入的使用,提高資金使用效率。

              PPP産業投資基金能解決城投公司資産負債約束問題。利用産業基金投資政府基礎設施建設項目,能夠有效減輕城市投資建設公司項目前期投入産生的負債壓力,優化其融資結構。

              投資思維方式

              問題:

              目前,由于銀行理財計劃、保險公司資管計劃的資金屬性,要求投資項目不能超過一定期限,因此普遍采取“明股實債”的投資方式,即單純提供資金,要求固定回報,導致基金在投資期限、退出方式等方面受到較大限制。另一方面,在投資規模龐大的基礎設施PPP 項目中,資金占用問題十分突出,不能通過股權回購爲項目提供長期股權投資資金。

              建議:

              所以,未來,金融機構應嘗試從債權投資向真實股權投資思維方式的轉變,與政府投資方、産業投資人同股同權,同進同退。這需要金融機構不僅要依賴于政府的財政實力,更需要對PPP 項目本身的風險和收益作出專業判斷。

              同時,還要著眼于項目的短期回報,並對項目運營全周期的現金流進行精准預測,這對使用者付費的項目至關重要。此外,與VC 基金和PE 基金的角色發展類似,産業基金需要充分利用金融機構的資源優勢,從單純提供資金拓展轉爲提供專業的運營管理經驗和系列增值服務,從而推動我國PPP 領域的健康快速發展。

              ( 來源: 《中國公路》作者:文/ 上海溢銀股權投資基金管理有限公司戴秀琴)

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