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關于完善系統重要性金融機構監管的指導意見

作者/來自:中國人民銀行官方網站發布日期:2018-11-29



中國人民銀行 中國銀行保險監督管理委員會 中國證券監督管理委員會關于完善系統重要性金融機構監管的指導意見


系統重要性金融機構在金融體系中居于重要地位,其經營和風險狀況直接關系到我國金融體系整體穩健性以及服務實體經濟的能力。爲完善我國系統重要性金融機構監管框架,建立系統重要性金融機構的識別、監管和處置機制,防範系統性風險,有效維護金融體系穩健運行,經黨中央、國務院同意,現提出以下意見。


一、總則


(一)機構定義。系統重要性金融機構是指因規模較大、結構和業務複雜度較高、與其他金融機構關聯性較強,在金融體系中提供難以替代的關鍵服務,一旦發生重大風險事件而無法持續經營,將對金融體系和實體經濟産生重大不利影響、可能引發系統性風險的金融機構。


(二)機構範圍。本意見所稱系統重要性金融機構包括系統重要性銀行業機構、系統重要性證券業機構、系統重要性保險業機構,以及國務院金融穩定發展委員會(以下簡稱金融委)認定的其他具有系統重要性、從事金融業務的機構。


“銀行業機構”指依法設立的商業銀行、開發性銀行和政策性銀行;“證券業機構”指依法設立的從事證券、期貨、基金業務的法人機構;“保險業機構”指依法設立的從事保險業務的法人機構。


(三)完善監管的主要途徑。完善系統重要性金融機構監管,主要通過兩條途徑實現:


1.對系統重要性金融機構制定特別監管要求,以增強其持續經營能力,降低發生重大風險的可能性。


2.建立系統重要性金融機構特別處置機制,確保其在發生重大風險時,能夠得到安全、快速、有效處置,保障其關鍵業務和服務不中斷,同時防範“大而不能倒”風險。


本意見提出的特別監管要求是對系統重要性金融機構實施的額外監管措施,不取代銀行業、證券業、保險業監管部門的日常監管職責。


(四)工作機制。系統重要性金融機構由金融委在人民銀行和銀保監會、證監會工作的基礎上確定。人民銀行負責系統重要性金融機構基本規則制定、監測分析、並表監管,視情責成有關監管部門采取相應監管措施,並在必要時經國務院批准對金融機構進行檢查監督。銀保監會、證監會負責系統重要性金融機構評估的數據收集、得分計算和名單報送,依法對相應行業系統重要性金融機構實施微觀審慎監管。人民銀行會同銀保監會、證監會及財政部等其他相關單位建立系統重要性金融機構特別處置機制。金融委成員單位之間要切實加強關于系統重要性金融機構的信息共享和監管合作。


(五)監管責任。相關部門應按照本意見規定的分工,切實履行對系統重要性金融機構的監督管理責任。因相關部門未履行監督管理責任、或履行監督管理責任不到位而造成重大金融風險,金融委辦公室按程序牽頭啓動監管問責。


(六)識別標准和基本監管規則。金融委辦公室組織人民銀行、銀保監會、證監會,依據本意見提出系統重要性銀行業、證券業、保險業機構識別標准和監管的實施細則,報金融委審議通過後施行。


二、評估與識別


(七)評估流程。系統重要性金融機構的評估按照以下流程每年開展一次:


1.確定參評機構範圍。


2.采用指標法識別系統重要性金融機構,確定定量評估指標和評分方法,制作數據收集模板,向參評機構收集評估所需數據。


3.計算各參評機構系統重要性得分,確定系統重要性金融機構認定分數阈值,形成系統重要性金融機構初始名單。


4.結合其他定量和定性分析作出監管判斷,對系統重要性金融機構初始名單作出調整。


5.確定並公布系統重要性金融機構最終名單。


(八)參評機構範圍。人民銀行會同銀保監會、證監會根據各行業發展特點,制定客觀定量、簡單可比的標准,劃定參評機構範圍。參評標准可采用金融機構的規模指標,即所有參評機構表內外資産總額不低于監管部門統計的同口徑上年末該行業總資産的75%;或采用金融機構的數量指標,即銀行業、證券業和保險業參評機構數量分別不少于30家、10家和10家。


(九)評估指標。采用定量評估指標計算參評機構的系統重要性得分。評估指標主要衡量系統重要性金融機構經營失敗對金融體系和實體經濟的潛在影響,包括機構規模、關聯度、複雜性、可替代性、資産變現等一級指標。人民銀行會同銀保監會、證監會根據各行業特點和發展狀況設置二級指標及相應權重。


(十)收集數據。銀保監會和證監會根據金融委審議通過的評估指標和參評機構範圍,制作數據報送模板和數據填報說明。數據填報說明包含各二級指標定義、模板較上年的變化等內容。參評機構于每年6月底之前填寫並提交上一會計年度數據。監管部門進行數據質量檢查和數據補充修正,並與人民銀行共享參評機構的監管報表、填報數據和其他相關信息。


(十一)系統重要性得分。銀保監會和證監會在完成數據收集後,計算參評機構系統重要性得分。除另行規定計算方法的情形外,每一參評機構具體指標值占全部參評機構該指標總和的比重與該指標相應權重的乘積之和,即爲該參評機構的系統重要性得分。銀保監會和證監會根據整體得分情況,確定系統重要性金融機構阈值,形成系統重要性金融機構初始名單,提交金融委辦公室。


(十二)監管判斷。人民銀行、銀保監會、證監會可根據其他定量或定性輔助信息,提出將系統重要性得分低于阈值的金融機構加入系統重要性金融機構名單的監管判斷建議,與初始名單一並提交金融委辦公室。必要時,按系統重要性得分對系統重要性金融機構分組,實行差異化監管。


(十三)名單確定和披露。系統重要性金融機構初始名單、相應金融機構填報的數據和系統重要性得分、監管判斷建議及依據于每年8月底之前提交金融委審議。系統重要性金融機構最終名單經金融委確定後,由人民銀行和相關監管部門聯合發布。


(十四)評估流程和方法的審議與調整。金融委每三年對系統重要性金融機構的評估流程和方法進行審議,並進行必要調整與完善。行業發生顯著變化、現有評估流程和方法不能滿足防範系統性風險實際需要的,金融委可對評估流程和方法進行額外審議。


三、特別監管要求


(十五)附加監管要求。人民銀行會同銀保監會、證監會,在最低資本要求、儲備資本和逆周期資本要求之外,針對系統重要性金融機構提出附加資本要求和杠杆率要求,報金融委審議通過後施行。爲反映金融機構的系統重要性程度,附加資本采用連續法計算,即選取系統重要性得分最高的金融機構作爲基准機構,確定其附加資本要求,其他機構的附加資本要求根據系統重要性得分與基准機構得分的比值確定。當對系統重要性金融機構進行分組監管時,可在各組內分別選取系統重要性得分最高的機構作爲各組的基准機構,組內其他機構的附加資本要求采用連續法確定。


根據行業發展特點,人民銀行可會同銀保監會、證監會視情對高得分組別系統重要性金融機構提出流動性、大額風險暴露等其他附加監管要求,報金融委審議通過後施行。


(十六)公司治理。在現有治理監管要求基礎上,系統重要性金融機構要進一步建立風險覆蓋全面、管理透明有效的治理架構,進一步明確董事會、監事會和高管層的職責權限,並在董事會下設風險管理委員會,負責評估機構存在的系統性風險因素,明確系統性風險管理目標,制定風險防控有關措施,督促管理層落實有關工作。


(十七)風險管理。系統重要性金融機構要進行並表風險管理,對整體治理、資本、風險和財務等進行全面和持續管控,不斷優化風險偏好,建立全面風險管理架構,每年制定或更新風險管理計劃並報送人民銀行和相應監管部門。系統重要性金融機構的風險管理計劃應包括對機構風險狀況的全面分析、風險防控體系有效性的評估以及改進風險管理水平的具體措施。


(十八)信息系統。系統重要性金融機構要建立高效的數據收集和信息系統,實現對整體風險狀況的有效監控,不斷優化相關信息報送機制,強化信息披露。


四、審慎監管


(十九)日常監管。銀保監會、證監會依法對系統重要性金融機構實施日常監管,包括對機構及其業務範圍實行市場准入管理,審查機構高級管理人員任職資格或者任職條件,對機構實施現場檢查和非現場監管,收集機構的相關監管數據,開展風險與合規評估,建立風險監控、評價和預警體系,依法查處違法違規行爲等。財政部按規定對開發性銀行、政策性銀行及其開發性、政策性業務進行監管。


(二十)風險監測。人民銀行、銀保監會、證監會定期針對機構整體經營情況或個別業務開展風險評估,要求機構遵守更高的信息披露標准,以及采取其他有助于監測分析機構風險狀況的措施。


(二十一)壓力測試。人民銀行會同銀保監會、證監會,定期對系統重要性金融機構開展壓力測試,根據壓力測試結果視情對系統重要性金融機構提出額外的監管要求或采取相應監管措施。


(二十二)監管建議。人民銀行基于對系統重要性金融機構的風險判斷,可建議相關監管部門采取相應監管措施。相關監管部門要積極采納建議並及時作出回複。


(二十三)宏觀審慎措施。系統重要性金融機構存在違反審慎經營規則或威脅金融穩定的,人民銀行可向該機構直接作出風險提示。必要時,人民銀行商有關部門按照法定程序對系統重要性金融機構的業務結構、經營策略和組織架構提出調整建議,並推進有效實施,以降低其引發系統性風險的可能性。系統重要性金融機構要按要求進行整改,並向人民銀行和相關監管部門提交報告。


五、特別處置機制


(二十四)危機管理小組。人民銀行牽頭銀保監會、證監會及財政部等其他相關單位組建危機管理小組,負責建立系統重要性金融機構的特別處置機制,推動恢複和處置計劃的制定,開展可處置性評估,以確保系統重要性金融機構經營失敗時,能夠得到安全、快速、有效處置,保障關鍵業務和服務不中斷,避免引發系統性風險。


(二十五)恢複計劃。系統重要性金融機構要制定恢複計劃並按年度更新,提交危機管理小組審議修訂後執行。恢複計劃旨在確保在極端壓力情景下,金融機構能夠通過采取相關措施恢複正常經營。恢複計劃包括但不限于機構概覽、執行恢複計劃的治理架構、關鍵功能和核心業務識別、壓力情景的設計和分析、恢複措施觸發條件、具體實施方案、可行性分析、執行障礙和改進建議等內容。


(二十六)處置計劃。危機管理小組會同系統重要性金融機構制定處置計劃並按年度更新,處置計劃經危機管理小組審議修訂後執行。處置計劃旨在通過預先制定的處置方案,確保機構在陷入實質性財務困難或無法持續經營時,能夠得到快速有序處置,並在處置過程中維持關鍵業務和服務不中斷,避免引發系統性風險。處置計劃包括但不限于機構概覽、執行處置計劃的治理架構、關鍵功能和核心業務識別、處置措施觸發條件、處置計劃實施所需的信息和數據、處置策略分析、處置權力和處置工具分析、具體實施方案、可行性分析、處置對經濟金融的影響、執行障礙和改進建議等內容。


(二十七)可處置性評估。危機管理小組對系統重要性金融機構按年開展可處置性評估,評估處置機制的可行性與可靠性,以及提高可處置性需改進的方面。評估包括但不限于以下內容:處置機制和處置工具是否合法可行,處置資金來源及資金安排是否明確,金融機構的關鍵功能識別方法是否合理,關鍵功能在處置中能否持續運行,組織架構及管理信息系統能否支持處置,處置的跨境合作和信息共享安排是否可行,金融市場基礎設施能否持續接入,處置對經濟金融的影響等。系統重要性金融機構發生兼並、收購、重組等重大變化的,危機管理小組要及時評估其可處置性的變化情況。


(二十八)信息報送要求。系統重要性金融機構要及時向危機管理小組提供審查恢複和處置計劃、開展可處置性評估所需要的相關信息,確保自身管理信息系統能夠迅速、全面滿足相關信息報送要求。


(二十九)問題機構處置原則。系統重要性金融機構發生重大風險,經批准,由人民銀行會同相關部門成立風險處置工作小組,進行應對和處置。處置過程中應當明晰處置責任,既要守住底線,防範系統性風險,又要依法合規,防範道德風險。依據恢複和處置計劃,在處置資金使用順序上,首先使用金融機構自有資産或市場化渠道籌集資金開展自救;上述措施不能化解風險的,相應行業保障基金可以依法提供流動性支持或救助;如上述措施均無法化解風險,在可能引發系統性風險、危及金融體系穩定時,系統重要性金融機構可以向人民銀行申請有前置條件的、應急性流動性支持或救助,必要時,由人民銀行會同有關部門審核並按程序報批後實施。


六、國際協調與合作


(三十)與國際組織的合作。人民銀行、財政部、銀保監會、證監會加強與金融穩定理事會、巴塞爾銀行監管委員會、國際證監會組織和國際保險監督官協會等國際組織的交流合作,結合我國國情穩妥推進國內系統重要性金融機構監管框架與國際准則接軌。當全球系統重要性金融機構同時也被認定爲國內系統重要性金融機構時,原則上適用兩者之中較高的特別監管要求。


(三十一)與境外監管部門的合作。人民銀行、銀保監會、證監會不斷提升與境外監管部門的合作水平,加強對系統重要性金融機構境外分支機構的監管,必要時與東道國相關部門簽訂跨境合作協議,強化監管和處置過程中的協調合作。


七、實施


本意見自發布之日起施行。


金融控股公司適用國家有關金融控股公司監管的規定,但經金融委認定具有系統重要性的金融控股公司,同時適用本意見。